Co pro nás znamená americké rozhodnutí o síťové neutralitě?

Americký regulátor, FCC, minulý týden vydal zásadní rozhodnutí o regulaci poskytovatelů internetu, které je interpretováno jako potvrzení síťové neutrality. Co přesně se v USA stalo a jaké poučení si z toho můžeme vzít?

Od minulého čtvrtka, 26. února, by v USA měla platit u připojení k internetu striktní síťová neutralita. Americký telekomunikační regulátor, FCC, totiž vydal rozhodnutí, podle kterého se připojení k internetu bude považovat za utilitu (česky lze asi říct veřejnou službu typu elektřina, voda…) a bude moci být regulováno podle tamního telekomunikačního zákona z roku 1996.

Podstatné je, že přestože tento zákon platil pro americké firmy už od začátku, nepoužíval se pro regulaci připojení k internetu. Teď regulátor FCC rozhodnul, že jej bude využívat proto, aby regulací prosadil svoje rozhodnutí. Toto rozhodnutí samozřejmě už největší operátoři napadli u soudu a vzhledem k těsnému hlasování (3:2 pro regulaci) se může stát, že celou problematiku budou řešit zákonodárci. Mimochodem, záměr amerických zákonodárců při schvalování tohoto zákona podle oficiální zprávy bylo, aby umožnil každému vstoupit na telekomunikační trh a každému telekomunikačnímu byznysu konkurovat na jakémkoliv trhu komukoliv jinému.

My si z celého procesu i problematiky můžeme vzít důležité poučení, které nás na rozdíl od USA nebude stát moc peněz a můžeme si počkat, jak tamní spory dopadnou.

Proč se síťová neutralita (ne) řeší?

Důvodů, proč jde v USA o téma, které plní nejprestižnější místa zpravodajských portálů a začínají jím televizní zprávy, zatímco u nás se dočkáte jen špatných agenturních překladů nebo opsaných článků ze zahraničí.

Tím hlavním důvodem je fakt, že debatu o síťové neutralitě v USA vyvolal praktický problém, který měli zákazníci služby Netflix (streamované placené video). Konflikt Netflixu s největšími operátory a následná dohoda s nimi vyvolali boj za síťovou neutralitu a tématu se chopil americký prezident, který se k němu aktivně vyjadřuje a vydává stanoviska. Z technického a obchodního problému se stalo politikum, které se týká každé americké domácnosti.

To Evropa řeší síťovou neutralitu pouze na nejvyšší úrovni. Zabývala se jí minulá evropská komise a řeší ji i ta současná, ale problém se nevnímá jako vyhrocený a spíše jako odborný. Zatímco v Evropské Unii se najde spousta vlád, která digitální ekonomiku vnímá jako prioritu a debatuje o ni, v České republice se kromě deklarací, že digitální ekonomika je budoucnost a musíme ji rozvíjet, nikdo z nejvyšších představitelů státu nezajímá o problematiku šířeji než z pohledu případných dotací, případně logiky výběrových řízení na zbytečně složité systémy centrálních registrů, datových schránek a státních datových centre. Problematika je politikům nesrozumitelná a tak ji vytlačili na ministerské odbory a do meziresortních komisí. Nikdo z nich téma nezvednul, neudělal z něj mediální téma a proto kromě odborné veřejnosti nikoho nezajímá.

Neméně podstatným důvodem, proč u nás síťovou neutralitu neřešíme, je fakt, že ani nemáme služby, se kterými bychom na problematiku mohli narazit. Netflix u nás zatím nefunguje (měl by přijít letos), online videoslužby klasických televizních stanic se moc neprosadily a Česká televize generuje zásadní provoz pouze se sportovními událostmi. K tomu si navíc připočtěte fakt, že v internetové linky v Evropě jsou rychlejší než ty v USA, přitom americké domácnosti mají vyšší nároky na online video než my. Takže někdo bude muset rychlejší linky zaplatit a američtí operátoři si zatím netroufli o ty peníze říct zákazníkům z řad domácností.

USA v Top10 států připravených na stream videa ve 4K nenajdete…

Z pohledu síťové neutrality je třeba rozlišovat mezi dvěma typy streamovaného videa. Jedno je klasické streamované video z webových stránek. Říká se mu také OTT (over the top). Typicky je prostřednictvím internetu vysílá třetí strana (ne provider, ISP) – např. Youtube nebo Netflix. Druhým typem je klasická IPTV, tedy zajišťované poskytovatelem internetu jako doplňková služba. Typickým příkladem jsou TV služby od lokálních ISP, kteří nabízejí připojení optikou (FTTH) nebo třeba O2TV nabízené přes xDSL linky zákazníkům sítě O2.

Zatímco na IPTV se americká regulace vztahovat nebude (ale jak FCC říká, bude situaci bedlivě sledovat), právě trh OTT zasahuje velmi významně. Právě kvůli službám OTT se FCC rozhodl vydat nařízení, které říká, že žádnou službu nelze zpomalovat, ale ani ji dávat garantovat prioritu. Jinými slovy, Netflix už si nemůže platit za to, že jeho zákazníci budou moci např. v sítích Comcast nebo Verizon sledovat videostreamy ve vyšší kvalitě, protože jeho streamy budou mít v síti vyšší prioritu.

Proč FCC rozhodnul jak rozhodnul?

V EU vnímáme poslední rozhodnutí FCC z pohledu naší akademické debaty o síťové neutralitě. Pro správné pochopení tamní situace je ale třeba podívat se na to, proč FCC vůbec rozhodoval. Nebylo to proto, že Barack Obama zveřejnil svoji vizi otevřeného, síťově neutrálního internetu. To byl až důsledek toho, že se řešily dva praktické problémy.

Největší kritik rozhodnutí FCC, americký operátor Verizon, si za to může hodně sám. Již v minulosti se Verizon dostal do sporů s FCC, kvůli jinému rozhodnutí FCC z roku 2010, které se týkalo největšího amerického kabelového poskytovatele internetu (a mediálních služeb), společnosti Comcast. FCC tehdy nařídil operátorům dodržovat principy síťové neutrality. Jenže Verizon toto rozhodnutí napadnul u odvolací soudu okresu Columbia (ono známé D.C.), kde sídlí federální úřady a proto mají tato rozhodnutí speciální význam.

Verizon v roce 2014 svůj spor vyhrál. Odvolací soud rozhodl, že Verizon a další operátoři nemohou být regulováni způsobem, který použil FCC, protože neposkytují veřejnou službu. Prakticky ihned poté začali velcí operátoři řešit komerční dohody o prioritizaci služeb, jejichž symbolem se staly dohody Netflixu právě s Comcastem a Verizonem.

Netflix je v tom ale trošku nevinně. Původně svoje služby šířil prostřednictvím obsahových distribučních sítí (CDN), které jsou prostřednictvím peeringových uzlů i napřímo propojeny s největšími internetovými sítěmi. Jenže ty začaly tlačit právě na Netflix, aby se s nimi propojil napřímo a za toto propojení platil. Na to nebyl Netflix zvyklý, když už se propojoval napřímo, tvrdil, že to je naopak výhoda pro dané sítě a jejich zákazníky. Výsledkem těchto jednání ale byly uzavřené dohody a výrazné zrychlení Netflixu v těch sítích, se kterými se na prioritizaci dohodnul.

Odhad růstu datového provozu v mobilních sítích – zájem o video poroste (zdroj: Ericsson Mobility Report)

Mimochodem, Youtube jde jinou cestou. Od začátku uzavírá přímé propojovací dohody a umísťuje svoje streamovací servery v největších sítích. Za to samozřejmě platí. Jestli k tomu dostane návdavkem prioritizaci provozu, tak si samozřejmě stěžovat nebude, ale i bez toho je streaming z Youtube rychlejší v mnoha sítích díky přímému propojení a také díky tomu, že provoz nemusí jít přes peeringové uzly. Do sítí, ve kterých nemá Youtube umístěné svoje servery, doručuje obsah klasická CDN a video může být horší (přenášené nižší rychlostí). Je ale samozřejmě rozdíl v nárocích na spolehlivost spojení mezi streamováním filmu přes Netflix a mnohem kratších videí z Youtube.

FCC také nezahálel. U soudu neuspěl kvůli tomu, že by soud principy síťové neutrality odmítnul, ale proto, že regulace využila špatnou legislativu. Regulační principy jsou podobné těm z roku 2010, ale FCC udělal ještě další krok. Redefinoval širokopásmové služby a udělal z nich veřejné služby (utility), v souladu s citovanou Hlavou 2 telekomunikačního zákona z roku 1996. Dá se říct, že kdyby se tehdy Verizon nesoudil, dopadla by na něj regulace méně, než dnes. Ta současná je totiž komplexnější a kromě tří principů – neblokování služeb, jejich nezpomalování a neprioritizování, zavádí i informační povinnost.

Operátoři, kteří mají více než 100 tisíc zákazníků, musí v USA zveřejnit v konzistentním formátu (tedy vzájemně porovnatelném) informace o tom, co je součástí nabídek (včetně těch krátkodobých reklamních), kolik přesně co stojí a jaké jsou tam limity. A co už určitě musí marketingové manažery dotčených operátorů zvedat ze židle, také informace o výkonu sítě (= naměřené, nikoliv teoretické maximální hodnoty), o ztrátě paketů i informace o službách managementu sítě, které se jakkoliv můžou dotknout kvality služeb. Aby toho nebylo málo, týká se to nově nejen pevných, ale i mobilních sítí. Zavést tohle ČTÚ u nás, tak prakticky zmizí reklamy mobilních operátorů, nebo by na pokutách za své neomezené internety s pokrytím po téměř celé ČR a reklamou slibovanými přenosovými rychlostmi zaplatili víc než za reklamní prostor.

FCC operátorům nezakazuje správu sítí. Říká tomu ale reasonable network management a jasně říká – důvody musí být technické a ne obchodní. To, že některý provoz tvoří třetinu objemu v síti tak není podle FCC důvod k omezení nebo prioritizování. Pokud má dojít k omezení, tak v zájmu zachování stability a fungování sítě a nesmí být diskriminační. Mimochodem, podobná pravidla platí i u nás – viz. tento dokument ČTÚ (PDF).

Rozhodnutí FCC výslovně říká, co bude regulovat a co ne. Regulace se nevztahuje na zpřístupňování sítí konkurenci a koncových cen nebo parametrů. To je jednou z námitek zařazení širokopásmového připojení k internetu mezi utility – tam totiž takové regulace běžně funguje. Operátor tak může nabízet připojení třeba 30 Mb/s, kde pochopitelně moc online stream ve 4K plnohodnotně fungovat nebude, byť teoreticky by taková linka měla stačit. Může mít ale v nabídce i tarif třeba s garantovanou propustností 20 Mb/s a maximální rychlostí 100 Mb/s, která už vyhoví požadavkům zákazníka i provozovatele služby. Podstatné ale je, že nesmí upřednostňovat jednu službu nebo omezovat ostatní. Takovou linku ale bude muset pochopitelně zaplatit zákazník, pokud o takovou garanci minimální rychlosti bude mít zájem.

Kritici ale mají pravdu, že kdyby se pro to FCC rozhodnul, tak – pokud obstojí zařazení připojení k internetu mezi utility – by k tomu měl legislativní oporu. Spory by také FCC neměl řešit proaktivně (nebude je sám vyhledávat), ale reaktivně. Což je v USA jedno, tam jsou zákazníci zvyklí si stěžovat tak, aby jejich spor mohl někdo řešit, ne jako u nás v internetových diskusích, ale bez toho, že by aspoň podali reklamaci.

Zastánci kroku FCC říkají, že síťová neutralita je důležitá pro rozvoj nových služeb, které by jinak byly ve ztížené tržní pozici – musely by platit za přístup k zákazníkům ještě před tím, než by mohly vydělat nějaké peníze, ze kterých by to mohly financovat. Za FCC se postavil i internetový gigant Google, který by s financemi rozhodně neměl problém a v minulosti nebylo jasné, jestli nevyužije dohod s americkými ISP pro prioritní šíření svých služeb, především Youtube.

Předseda FCC Tom Wheeler oznamuje rozhodnutí o síťové neutralitě

Jak se můžeme poučit?

V USA se diskutuje především jeden aspekt síťové neutrality a to je prioritizování/zpomalování služeb z pohledu přenosové rychlosti. V Evropě je ale obvyklejší něco jiného, co omezuje konkurenci možná ještě horším způsobem. Říká se tomu zero-rated content a znamená to obsah, který je nebo není zahrnutý do FUP. Z pevných sítí už FUP zmizela, ale v mobilních zero-rated content existuje. A zákeřnější je v tom, že nikdo vás neomezuje v rychlosti, ale vy sami se rozhodnete pro službu, která vám nevyčerpává FUP. Operátor je pak z obliga – nic nezpomaluje, vy jste si vybrali sami. Že vás k tomu fakticky dotlačil svým rozhodnutím, proti tomu se strašně dobře argumentuje vaší vlastní volbou.

Protože v pevných sítích díky jejich rychlosti na problematiku porušování síťové neutrality prakticky nenarážíme a v mobilních jsme na blokování a filtrování některého provozu zvyklí, nevnímáme to jako téma k diskusi.

Potřeba vyřešit přístup ke službám s vysokými nároky na kontinuální přenosy dat (ať už objem nebo stabilitu) ale rozhodnutím FCC v USA nezmizí. Tamní firmy budou muset problém řešit a řešením není jen postavit rychlejší linky, kde navíc není jasné, kdo by je měl zaplatit. Určitě je třeba řešit další rozvoj obsahových distribučních sítí a způsoby, jak je multimediální sítě můžou efektivněji využívat. Spousta online služeb neřeší to, jakým způsobem se jejich obsah doručuje k zákazníkovi. To za ně FCC totiž nevyřeší. Zajistí jim, že nebudou diskriminovány, ale pokud spoléhají jen na tlusté linky, stačit to nebude.

Kromě sledování vývoje technologií se může Evropa a Česká republika podívat i na zkušenosti s regulací. Ostatně než si tvořit instantní názor na základě článků v médiích, přečtěte si prohlášení FCC, které říká nejen co, ale i proč. Rozhodnutí FCC je totiž více věnováno principům než definicím toho, co je relevantní trh a hledání formálních aspektů regulace. To evropské regulaci často chybí.

Vím, že na spoustu lidí působí regulace jako rudý hadr na býka, protože se domnívají, že dopadne i na ně. Ale právě díky regulaci mohou některé firmy na trhu zatím fungovat. Ale taky z diskusí s jednotlivými ISP vím, že víc než samotný fakt regulace je trápí nepředvídatelnost a složitost celého procesu. Zejména v ČR je zvykem řešit formální aspekty toho, co se pod konkrétním pojmem či formulaci ještě dá považovat, než to, co je příčinou regulace a jejím záměrem.

Je pouze otázkou času, kdy o síťové neutralitě rozhodne evropská komise a parlament. A rozhodnutí se nebude příliš lišit od toho amerického. Může být mírnější, může zasáhnout více aspektů internetu, ale určitě bude složitější a legislativní proces komplikovanější. A bez toho, že bychom u nás sledovali americkou i evropskou debatu budeme nakonec jen překvapení a budeme zavádět evropské nařízení o síťové legislativě do našeho právního řádu na poslední chvíli, s tradičními zmatky a nejasnostmi, co vlastně platí.

Vyplatí se proto sledovat, jak se s požadavky na síťovou neutralitou vyrovnávají země, kde jsou v této debatě napřed. Platit u nás bude něco podobného a je vždy lepší hledat s předstihem řešení, které umožní efektivně spravovat internetové sítě a zajistit zákazníkům online služby ve vysoké kvalitě při zachování síťové neutrality, než se později rozčilovat a řešit vše na poslední chvíli.